Este é o terceiro artigo de um conjunto de cinco, destinados a apresentar um raio X das contas públicas, com foco na evolução da despesa federal. Hoje vamos ver como se comportou a despesa com pessoal. No caso do gasto com o funcionalismo, assumindo para 2010 variação real de 4,3%, o crescimento médio real nos 19 anos entre 1991 e 2010 terá sido de 4,2%, maior que o do Produto Interno Bruto (PIB) no período, de 3,2% ao ano. Partindo de 1991, primeiro ano em que a Secretaria de Política Econômica (depois, a Secretaria do Tesouro) passou a apurar os dados com a metodologia atual, as taxas anuais médias de variação real, usando o deflator do PIB, foram:
 
1991/1994 – 14,1 %
1994/1998 – 0,6 %
1998/2002 – 3,5 %
2002/2006 – 1,5 %
2006/2010 – 5,4 %
 
A desagregação da despesa com pessoal no primeiro ano da série, no final de cada período de governo e no ano em curso, encontra-se na tabela, que mostra que o total da rubrica passou de 3,8% do PIB em 1991, para um valor pouco superior a 4,5% do PIB em 2010.
 
Da análise conjunta dos números globais antes citados com os que aparecem na tabela, podemos chegar às seguintes conclusões:
 
a) o grande salto das despesas com pessoal se deu na primeira metade dos anos 90, em função da benevolência da regras do Regime Jurídico Único (RJU) que aumentou fortemente as despesas com aposentadorias de servidores;
b) entre 1994 e 2010 – ainda que caiba fazer a velha advertência acerca da descontinuidade da série em 1995, em virtude da revisão da série histórica do PIB a partir daquele ano – não houve novos aumentos da despesa com pessoal como fração do PIB;
c) nos oito anos do governo Lula, apesar do aumento real do gasto, o maior crescimento do PIB gerou uma relação gasto com pessoal/PIB em 2010 ligeiramente inferior à de 2002;
d) a despesa com ativos, estritamente, mostra-se em 2010 similar, como proporção do PIB, à de 1991;
e) a despesa com inativos dobrou de peso relativo entre o começo dos anos 90 e atualmente;
f) de 1995 em diante, porém, o aumento da despesa com inativos foi estancado e as autoridades conseguiram criar brechas para recuperar a despesa com ativos, sem afetar a carga do Tesouro com o pagamento de aposentadorias e pensões.
 
Embora em mais de uma oportunidade eu tenha criticado os aumentos da rubrica de pessoal em alguns anos específicos, os dados indicam que, desde meados dos anos 90, não tem sido essa, como regra geral, o item que tem pressionado o total da despesa do governo central. O fato é que os inativos têm que ser pagos e, no caso dos ativos, 15% da despesa é de contingente militar, dificilmente removível. Sendo a despesa com ativos civis dos demais 85% (de 2,6% do PIB), ela é de 0,85 x 2,6% = 2,2% do PIB, ou em torno de 10% da despesa primária total do governo central de 22% a 23% do PIB. Isto é, se o governo demitisse 10 % do contingente de ativos civis – colocando na rua 70 mil pessoas, o que em termos políticos é praticamente impossível – o ganho seria de apenas 0,2% do PIB. Seria um ganho fiscal pequeno, a um custo político altíssimo, que poderia ser anulado por um simples ato de benevolência oficial com os demais gastos, em ano eleitoral.
 
É claro que o país pagou caro pela generosidade dos legisladores na regulamentação do RJU no começo dos anos 90. Uma vez constatada tal generosidade, porém, seus efeitos tornaram-se uma realidade com a qual o país passou a ser obrigado a conviver, uma vez que não é possível “demitir aposentados” e a alternativa de deixar os vencimentos serem corroídos pela inflação é socialmente abjeta.
 
Há duas conclusões das quais fui me convencendo com o passar dos anos, nestas quase duas décadas e meia que tenho dedicado à análise das contas públicas. A primeira é que qualquer esforço de poupança feito a partir da contenção da despesa do funcionalismo só poderá trazer ganhos expressivos de longo prazo e se relaciona com a possibilidade de a variável crescer a taxas inferiores às de expansão da economia: se esta cresce 4,5% e a despesa com pessoal aumenta 1,5%, por exemplo, 3% de diferença sobre 4,6% do PIB em um ano geram um ganho de apenas 0,13% do PIB, mas em 10 anos isso implica um ganho de fluxo de 1,2% do PIB.
 
A segunda conclusão é que não há como abordar o tema da contenção do ritmo de crescimento das despesas previdenciárias sem encarar o desafio associado às contas do INSS: entre 1995 e 2010, a despesa com servidores inativos, a rigor, caiu 0,3% do PIB, enquanto que a do INSS aumentou 2,4% do PIB. Esse é o tema do próximo artigo.
 
*Fabio Giambiagi é economista, co-organizador do livro “Economia Brasileira Contemporânea: 1945/2004” (Editora Campus) e escreve toda 2ª segunda-feira do mês para o Valor Econômico.

 

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